【作者简介】杨露，南京大学政府管理学院博士研究生。
【基金项目】国家社会科学基金后期资助项目“中国治理经验问题研究”（21FGLB078）、江苏省研究生科研创新计划项目“城乡基层治理创新的生成逻辑与实现路径研究”（KYCX23_0073）阶段成果。
【摘要】在政策倡导与实践探索的双重推动下，加强和创新基层治理成为应对新问题、化解矛盾冲突与提升治理效能的重要路径。作为一个“神奇”的概念，创新同时满足组织行动所追寻的合法性逻辑和结果逻辑。处于多重制度环境中的基层行动者，或结合自身的具体情境、特殊需求与利益选择塑造“典型实践”，或迫于制度化压力而采取任务式创新、趋同化创新与展示型创新等策略行为，由此形成基层治理创新的不同实践样态。基层治理创新乱象丛生，有碍于提升基层治理效能、实现基层治理现代化。基于制度与行为的融合视角，阐释基层行动者的制度压力与回应行为及其制度性同构、策略性行为的作用机制，研究发现创新乱象生成于合法性逻辑对结果逻辑的挤压、策略行为运作的隐性空间以及制度逻辑与行为逻辑的互构，进而提出从识别创新样态、矫正创新乱象与促进创新变革等方面优化基层治理创新。
【关键词】基层治理创新；创新乱象；组织行动逻辑；制度性同构；策略性行为
2021年4月发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础。党的二十大报告强调，发扬新时代“枫桥经验”与“健全城乡社区治理体系”。加强和创新基层治理成为应对新问题新情况、化解矛盾冲突与提升治理效能的重要路径。基层治理创新呈现出一派繁荣景象，从中央编译局等机构举办的数届“中国地方政府创新奖”、民政部发布的“全国基层治理创新典型案例”与不断涌现的创新实践（如“接诉即办”“最多跑一次”“一网通办”）中可见一斑。与此同时，繁荣景象之中也夹杂着一些创新乱象。基层治理创新“繁荣”与“乱象”泥沙俱下的实践样态，无益于减轻基层负担、营造良好创新环境与推动基层治理现代化。基层治理创新研究主要从创新过程和机制分析的综合视角展开。创新是一个复杂的迭代过程，由创新动力、实现路径、扩散模式、持续创新等多个节点衔接而成，针对每一节点的纵深分析便构成政府创新的机制研究。如“政绩驱动”“为创新而竞争”的动力机制，“政策试验”“请示授权”的实现机制，高位推动、“试点-推广”、政策学习的扩散机制，以及“政治赋能与双向激励”的持续创新机制。学者们偏好的研究方式为，立足于特定理论视角、具体创新过程与经验材料构建分析框架。此外，有学者将创新乱象界定为“伪创新”并对其进行“冷思考”。金太军和袁建军认为，“伪创新”是指“创新失败”或“冒创新之名”的策略行为，成因在于创新主体理解偏差、创新质量低劣与府际关系复杂。周庆智主张以更加谨慎的态度审视基层治理创新，“实践案例”并不等于“创新模式”，脱离实践情境而盲目迷信于“抓典型”“搞试点”“造模式”实则走向创新的对立面。姜晓萍和吴宝家认为，“伪创新”是一种偏差行为，通过构建“制度-环境-动机”分析框架，从“结构-互动-心理”维度阐释基层治理“伪创新”的生成逻辑。归结来说，政治体制、制度情境、组织结构等宏观条件与个体心理动机等微观因素的不同组合被视为创新乱象的成因。总的来说，基层治理创新的现实表征难以详尽罗列，内在机理尚未充分探讨。既有研究较少关注创新样态背后的共享逻辑，缺乏基于组织与制度视角的理论解释。旧制度理论聚焦于对正式制度（如政治制度、法律）的宏观分析。新制度理论虽将视角转向制度与组织互动，但强调宏观结构与文化对组织的塑造，为行动者预留的能动空间有限。组织实践处于独特的制度背景之中并受环境制约，但制度与行为之间存在具有感知和理解能力的行动者。制度理论是一个庞大复杂的体系，可以将不同的制度分析方法应用于具体问题和实践。鉴于此，基于制度情境与组织行为构建“制度-行为”的融合视角，首先从创新的多重意涵与组织行动逻辑出发阐释基层治理创新“繁荣”与“乱象”的共享逻辑；然后通过制度情境的多重压力与策略回应行为的动态互构分析创新乱象的生成逻辑；最后提出识别创新样态、矫正创新乱象与促进创新变革的优化路径。基层创新的空间创设与主体生成、国家的话语引导与顶层设计以及理论研究与实践探索的多向累进，为基层治理创新的繁荣景象及其合法性观念建构奠定基础。其一，地方治理的制度变迁与体制转型为基层治理创新创设合法治理单位与自主创新空间。中华人民共和国成立后，城市基层治理体制实现由单位制、街居制到社区制的转型，农村基层治理逐步稳固为“乡政村治”体制。随着现代国家角色的转型和基层政权建设的完善，基层政府成为自主的治理主体与关键的创新行动者。基层治理创新空间的不断拓展，缘于国家与社会关系从控制、分离到互动的转变。新时代以来，国家与社会之间的关系在“政党-国家-社会”的互动网络中得以重构，由控制到互动、由管理到服务、由单一主体到多元共治的变化，拓宽基层治理创新空间。其二，创新成为国家治理与顶层设计的主流话语。改革开放为政府创新提供有利环境和肥沃土壤，改革开放的进程实际上是中央和地方政府共同推动制度创新的过程。随着市场经济的迅猛发展，基层社会涌现多元利益主体，形成不容忽视的创新力量。党的十六大报告指出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”，强调以实践基础上的理论创新“推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他方面的创新”。党的十八大以来，创新始终处于国家发展全局的核心位置。其三，中央编译局等机构举办的“中国地方政府创新奖”为政府创新的专门研究拉开帷幕，地方政府申报的创新项目为政府创新的“全景式”研究提供基础。近年来国家和地方发起的典型实践、政策试点等评选活动也进一步推动基层治理创新，如民政部评选的“全国基层治理创新的典型案例”“全国街道服务管理创新实验区”等。典型创新实践的共同特征为，通过服务优化、行政机构改革、党建统领、社会力量参与、社区文化建设等创新举措实现人民利益；构建基层党政组织、私营组织、社会组织、社区工作者及居民的多元共治格局；以实际问题与民众需求为创新出发点，实现难题有解、诉求有应与举措有效的治理闭环；拓展创新实践与创新地域的边界，实现由点到面的创新扩散。基层治理创新乱象的现实表征难以穷尽，不管是出于简化目的还是更好地把握创新乱象的生成逻辑，我们都需将其抽象至更高层次，简要的类型分析可以满足这个需求。基于创新的生成、采纳与扩散的不同阶段，基层治理创新乱象可归结为以下几种类型。其一，生成阶段的“混合动机式”创新。基层治理主体要在完成上级任务、回应社会需求、满足自利动机（如政绩、晋升）之间进行权衡，结果通常是漠视社会需求而倒向上级要求和自身利益。例如，通过制造亮点和面子工程完成上级任务，赢取“印象政绩”。其二，采纳阶段的“形式主义式”创新。创新是创造性的因素组合，形式化创新是对既有因素的简单组合和机械采用。“喊口号”“造新词”“拼材料”“换说法”“贴标签”“造亮点”等异化行为无法实现基层治理的实质性改进。其三，扩散阶段的“简单复制式”创新。有些典型实践在扩散过程未经“在地化”和“再创新”而被直接复制到其他情境或政策领域，如适用于破解流域治理权责碎片化困境的“河长制”被简单应用到权责划分较为明确的领域而大量催生“某长制”。这些创新乱象的共同特征为，创新成本低，凭借文字和话语的重新组合、既有模式的简单复制即可实现，创新成本与收益难以评估；创新不涉及改进，反而是表面功夫、简单思维与内耗行径；所谓创新实则是仅具有象征意义的符号和无效行为，结果是资源错置、脱离本质与名实分离。就创新本身来说，它既是表征理论思维的概念、面向治理实践的工具，同时也是供治理主体选择的行为。作为一种概念的创新，通过多渠道的话语宣称释放强烈信号，“创新是一个值得追寻的好东西”成为合法性观念并被社会中的行动者接受，并与国家与地方治理的制度设计和实际运行相融合。作为一个工具的创新，它面对的是实践中不断涌现的新问题、新情况与新挑战，以及对既有治理工具失效的补位。话语宣称赋予创新以正面价值，治理工具更多表征为一种中立角色。话语宣称和治理工具的叠加并不必然催生创新乱象，但它们为创新主体的行为选择提供前因。作为一种行为的创新，意味着行动者对创新话语、工具的能动选择。话语宣称既可被视作价值引导灌注到行为之中，也可能使行动者做出简单的价值判断。治理工具既可能因行动主体的善用而发挥效用，也可能被策略主义行为裹挟而丧失理性。创新的话语、工具与行为多维意涵的嵌合抑或割裂型塑基层治理创新的不同样态，而创新主体的能动行为主导这一过程和结果。组织行为嵌套于更为宏观的制度环境之中。迈耶和罗恩提出“组织同时嵌植于关系与制度背景之中，既关注协调与控制活动也关注对自身的合法性说明”。由此揭示组织生存的两个依据，即组织对技术活动的协调与控制以及对合法性的追寻，两者关系影响组织结构与组织行动结合的紧密程度。组织的技术活动与绩效要求体现为结果逻辑，组织对制度化规则的遵从体现为合法性逻辑。马奇和奥尔森认为，合法性逻辑和结果逻辑主导组织行动。合法性逻辑与制度情境和规则密切相联，行为满足特定的角色义务且是一种必要行为。结果逻辑是由对结果的偏好和期望所驱动的行为，行为与现实期望之间具有一致性。创新的“神奇”之处在于，它实现了对组织的合法性逻辑与结果逻辑的统合。创新在制度背景中获得一种合法性观念的地位，同时被视作提升组织绩效的有效工具。创新是一个极具包容性的概念，公共部门创新被定义为“一个地方政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目已出现多久，也无论其他政府是否已经采纳它”。新想法、新实践的首创与首次采纳都属于创新之列，这为行动者理解、解释与践行创新预留弹性空间。此外，创新带有一种先验的“好印象”，集现代、新颖、变化和改进于一体，代表着效率、绩效、民主、回应及责任等美德或价值。创新获得合法性观念地位的过程也是创新制度化以及集体意义建构的过程。创新成为一种模式化了的信念、规范或行动，一种为社会中的参与者所承认的模式。不断涌现的创新实践表明创新符合现实世界所追寻的工具理性，是应对治理问题的有效工具。合法性观念建构和物质性实践塑造共同促成基层治理创新的繁荣景象。个体与组织行动者处于多重制度环境之中，复杂的制度情境可被抽象为压力、动力等要素。压力（如考核、问责、风险）和动力（如激励、政绩、竞争）的组合、配比以及相互转化影响组织行为。从压力维度来看，创新乱象是组织对多重压力的回应，不同压力来源和回应策略催生不同类型的创新乱象。组织自身特征、承受压力大小以及在场域中的位置影响组织对环境的回应方式。基层政府的压力来源于上级政府、同级政府与基层社会，压力的运作路径包括高位推动、同侪竞争与回应社会。其一，层级管理制和压力型体制型塑上下级政府的控制与约束关系。“科层组织每时每刻都在对其职员施加压力”，基层治理创新遵循“上下逻辑”。基层创新依托于上级赋予的决策权和自主权，创新行为在未获得上级鼓励性暗示之前，创新空间往往受限。创新资源来自于上级给予的政策、资金、注意力等有形与无形资源，创新成败取决于上级的重视与支持程度。此外，创新结果的认证也是一个自下而上寻求认可的过程。其二，合作与竞争是同级政府间的主要行为模式。基于组织目标的一致行为、基于共同利益的合谋应对、基于策略行为的主动调适等都是合作的实现形式。同级政府之间的排名考核、晋升竞争与利益冲突又使其关系表征为相互竞争。合作或竞争的行为模式决定创新采纳与扩散的机制与形式，如地方政府的横向政治竞争对政策创新及扩散模式的影响。其三，基层政府的合法性基础在于社会治理的有效性。公共组织无法仅仅通过合法性观念与技术活动的脱耦来实现组织的生存与发展，而必须向作为委托者的上级政府与社会公众负责，满足他们的合理期待。基层政府需回应新情况、新问题与新诉求，如若任凭基层矛盾和冲突堆积、发酵，演化为不稳定因素，最终可能引致问责风险、危及社会秩序。组织对制度压力的回应和期望并不总是被动的、一致的，而是依据压力性质和环境对其进行策略性回应。其一，科层压力下的任务式创新。在上级政府施加强压力的情境下，创新有时被升级为“政治任务”并纳入考核指标体系，进而被分解为可量化、可比较的数字或指标。基层政府“对标对表”完成任务并以“有形”或“可视”的方式将结果呈现给上级，执行或完成任务被视作创新。其二，同侪压力下的趋同化创新。同级政府（尤其是同一行政区域内）在创设政策试点、探索符合上级目标的政策工具、归纳典型经验等方面的竞争较为激烈。面对同级政府施加的有形或无形压力，基层行动者往往采取“即便不争先但也不落后”的趋同化策略。现实观察发现，有些乡镇政府的创新空间和资源有限，更倾向于观察、模仿与跟进邻近辖区的“新动作”，以降低创新的成本和风险，避免在上级检查和考核时落后。其三，社会压力下的展示型创新。基层组织在回应社会需求时，创新行为受其自身生产的专业化知识和规则的指引，漠视源于基层社会的实践知识。回应社会压力与实践知识匮乏的共同作用催生自我展示型创新。新制度理论关注组织实践在类似群体中的传播，组织为追寻合法性逻辑自愿或迫于压力而采取特定结构、战略和流程，从而在组织场域内变得同构。制度性同构是新制度理论的核心假设，包括强制性同构、模仿性同构与规范性同构。制度性同构的三种机制生成于不同的力量来源和动机，型塑组织结构和组织行为。本文从基层治理创新的制度情境出发，认为不同来源的压力是影响创新行为的关键因素。基层政府在组织场域的特殊位置决定它与上级政府、同级政府以及基层社会之间的强依赖关系。面对来源不同的正式与非正式压力，制度性同构的三种机制与创新乱象的三种类型之间产生联系。其一，强制性同构与任务式创新。其他组织和文化期待的压力引发强制性同构。上级政府依托人事、考核制度对下级形成规制性压力。上级政府界定的“关键事项”和“重要任务”塑造基层的组织结构和组织实践。随着创新越来越被当作一种指令或一项任务被列入考核体系，对标对表执行任务被等同于创新本身。其二，模仿性同构与趋同化创新。对其他组织结构或实践的效仿引发模仿性同构。基层组织的创新行为往往受到其他组织的影响，并通过学习、模仿机制实现创新扩散。组织之间的考察交流、政策学习，或是创新竞赛与模仿行为，最终结果都可能呈现为“趋同化创新”。其三，规范性同构与展示型创新。规范性同构的专业化过程由专业人员和专业活动主导，“专业人员的权力既由政府赋予，也由自身的专业活动所产生”。基层政府以自身生产的专业化知识塑造创新实践，专业知识与地方性知识缺乏有效互动，只好以一种外部可见的方式展示符号性价值、“自我证成”行为的适当性。需注意的是，制度性同构的三种机制并非截然分立，而是交互作用于组织的创新实践。制度性同构是基层行动者对多重制度压力的反应。政府的组织结构与运作逻辑决定创新遵循“权威决策模式”。创新采纳和扩散的同质化程度高，典型实践在科层组织之间的扩散速度快、阻力小，如外部压力驱动“爆发式”创新扩散。制度性同构与创新异化行为之间并不具有必然的因果关系，基层行动者的能动性决定创新的实践样态。相对于场域内其他行动者，基层政府是创新采纳、扩散与执行的关键行动者，也是主导创新实践或创新结果的重要中介。基层政府可能会依据本地实际对创新进行“再情境化”与“重新发明”，也可能策略性采纳创新以满足自利动机。基层政府的行为空间和方式可借用“策略主义”概念加以阐释。欧阳静将“策略主义”界定为基层政权组织“缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为行为规则”。策略主义的逻辑体现为权力行使的随意性、自利型偏好以及行为规则缺失，典型特征是“变通”和“非正式运作”。然而，随着基层治理自主空间的紧缩，基层政府的显性变通和非正式运作空间随之受到挤压。上级对下级的控制和约束得到强化，越来越倾向于采取过程与结果并重、痕迹管理、监督考核、问责惩处等刚性机制。基层政府对规范、规章的机械服从或过度遵守，看似是遵从行为实则是越轨行为。基层政府的显性变通逐渐转向更为复杂的隐性变通，这种行为转向在一定程度上为创新异化提供生存空间。组织遵从制度化规则与追寻效率标准之间存在张力，组织往往选择合法性逻辑而抛弃结果逻辑。“组织倾向于采纳为流行的有关组织运作的合理化观念所界定、社会中业已制度化的策略与程序，藉此组织才能增加其合法性及生存几率，而不论这些新采纳的实践的实践做法和程序的直接效用到底如何。”创新的采纳与扩散行为成为组织增进自身合法性的手段，或至少说明组织试图改善工作条件。然而，“对于场域中个别组织而言是理性的策略，一旦为场域中广大组织成员采纳，就可能是非理性的了。然而正是该策略在规范上被认可这一事实，增加了组织采纳该策略的可能性。”在制度化压力下，有些组织通过脱耦、信任、仪式等方式以消解相互冲突的制度规则与技术活动，但基层政府作为上级政府和社会公众的代理人，这些角色使它无法理所当然地抛弃结果逻辑，而必须向委托者“实质证明”或“形式说明”组织行为的有效性。社会中有些行动者通过创新观念与实践的紧密耦合塑造典型实践，有些行动者围绕创新而分化的观念和行动脱离本质，创新异化为仅具有象征意义的符号或仪式。创新乱象是基层组织抛弃结果逻辑的掩护行为，这时创新成为符合组织合法性逻辑的仪式性活动，而无法产生绩效改进和实质意义。基层治理现代化的发展诉求推动权力结构的纵向调整，结果是行政权力的向上集中，基层自主性和弹性治理空间逐渐萎缩。基层政府承受着越来越多地来自上级政府的控制和约束，策略运作的显性变通空间逐渐缩小，但这并未消弭创新乱象反而增加异化行为。这是因为，基层政府的策略主义行为由显性变通转变为隐性变通，加之创新本身具有较大操作空间，创新乱象变得容易被识别也极易被隐藏，这说明隐性变通行为与创新乱象之间的适配程度较高。创新乱象具有易“操作化”和“形式化”特征，精心编排的成套话语或文字资料掩盖或替代创新本应发挥的功能。此外，创新成效难以识别。创新与有效治理、绩效改进之间缺乏科学的评估标准。在此情况下，一方面上级政府以是否完成创新任务、展示创新成果来识别创新行为；另一方面基层政府以形式化、象征性创新去应对各个压力来源，忽视简单的创新行为与复杂的治理情境、有效的治理行为之间的缝隙。例如，上级设定的考核评价体系偏爱“有形”和“引人注意”之物，如量化指标、文字图片、台账资料等。有些基层政府为了迎合考核要求、吸引上级注意力，绞尽脑汁地围绕考核项目编排材料、制造亮点，完成任务被包装成创新行为。隐性变通空间与创新乱象之间的适配性，使基层行动者有能力、有意愿“打造”任务式、趋同化与展示型创新。制度环境制约组织实践，组织实践建构制度环境。制度情境的多重压力及其引发的制度性同构以及基层行动者的策略性回应行为，呈现出从制度情境到能动行为的作用链条。制度性同构和策略性行为何以引致创新乱象，需从制度与行为的融合视角进行探讨。作为制度规则和绩效工具，创新成为组织彰显合法性逻辑和结果逻辑的重要手段。然而，遵从制度化规则和提升组织绩效之间出现资源争夺现象。一方面，有些组织迫于制度化压力，通过创新合法性规范和有效实践的“脱耦”实现自身生存和发展。组织的仪式化采纳行为表明合法性逻辑压倒结果逻辑，致使创新的形式与实质、特殊与普遍、过程与结果的分离。另一方面，多重制度压力下的组织，又不得不向各方压力源通过创新实践以证明自身行为的有效性。组织行动者发挥能动性而生发的隐性变通行为、自利型偏好与失范行为与创新乱象实现联姻，组织得以通过策略性回应的方式体现它们提升组织绩效的努力尝试。这也表明组织以“形式说明”追寻结果逻辑的异化行为。综上可见，制度逻辑与行为逻辑的交织运作是引发基层治理创新乱象的内在机理。基层治理创新呈现为不同的实践样态，识别“真伪”创新的关键在于明晰创新的多重意涵以及创新是否具有必要性和有效性。其一，基层治理创新的多重意涵。西方话语体系下的治理创新涉及政治安排、权力下放、组织形式和服务安排的变化、公众和用户参与以及委员会管理。中国场景下的治理创新是由“理念-工具-实践”构成的整体，统合于国家治理的体制与机制的设计与运行之中。不同层级政府的创新重点和方式因其能力分布结构和权责配置结构的不同而有所分别，较高层级政府注重制度、规则等理念层面的创新，较低层级政府则偏向治理机制、治理方式等工具和实践层面的创新。多层级政府间的合作与分工联结基层治理创新的动态转化过程，但也为不同环节的断裂埋下风险。如果理念与工具层面的创新悬置于实践层面的创新，那么创新仅具有象征意义，组织行动双重逻辑的断裂、创新乱象丛生等恶果则紧随其后。从创新意涵来看，理论建构、工具支撑与实践滋养是实现基层治理创新的关键要素，因此要从创新视角审视国家治理体系（体制、机制、工具）和治理能力建设，从“枫桥经验”“三治融合”“党建引领”等中国特色实践中汲取养分。其二，基层治理创新的必要性。基层治理面向的是千差万别的具体问题和现实诉求，难免出现既有治理理念和治理方式失灵的情形。基层治理创新是必要的，有助于更新治理理念、创造性运用人财物等治理资源。作为国家政策的执行者、最了解基层实际与最接近创新用户的行动者，基层政府主导创新从理念到实践的转化过程。中国场景下的改革创新通常以地方实践探索为出发点，总结地方经验并有选择地将其反馈至国家政策制定之中。然而，创新有时包裹着基层治理主体的多重动机和策略行为，自利、唯上等动机催生的展示型创新、趋同化创新和任务式创新必然会错置、浪费资源。因此，创新必须要审慎进行。基层治理创新与国家政策倡导、基层实际情况与人民真正需要的契合程度可作为判断创新必要性的标准。其三，基层治理创新的有效性。创新并不必然涉及改进，如未根据服务对象需要改进服务内容、创新举措未即时见效、终止创新等情形。然而，基层治理创新是否有效更多基于上级政府或创新主体的主观判断而非科学分析，这种评估方式将进一步催生创新乱象。衡量创新的有效性需借助科学合理的评估机制。通过对创新实践的前测和后测，比较创新前后的变化与改进。基于科层内部视角的主观评判应转换为基于组织外部视角的用户评估。同时还要注重测量创新成本（有形资源与无形风险）与收益之间的关系。创新的必要性评估有助于打消基层治理主体动辄制造创新的念头，创新的有效性评估则促使他们以更加有效的方式推进基层治理创新。此外，公共部门创新不仅要考虑服务质量和适用性的即时改善，还要考虑更加广泛的公共价值问题。判定创新结果的价值标准也需从效率和有效性，逐渐转向信任、回应性与正当性。基层治理创新具有实践性、差异性与过程性。实践性要求基层创新立足于治理实践，而上下级之间的强约束关系致使基层行动者将注意力配置于上级任务；差异性要求基层创新关注自身特殊情境，而来自于同级政府的竞争压力诱发创新主体的盲目趋同行为；过程性要求基层创新聚焦创新的生成过程，而自利型行为偏好促使创新主体热衷于展示有形的创新结果。可见，矫正基层治理创新乱象的关键在于实现创新形式与实质的统一、特殊到普遍的转化以及过程与结果的统一。其一，创新形式与实质的统一。创新形式即展现组织合法性的外部符号，创新实质意指有效的组织实践。场域内的组织既共享一些关于创新的合法性规范，也依据具体治理情境和行为动机开展创新实践。不同治理单位所共有的创新理念和差异化的创新实践处于一种松散耦合状态，创新主体的行为决定理念与实践的嵌合或分离。策略性创新的内在逻辑在于，形式上采纳创新以符合制度环境的合法性规范，实现组织实践的绩效要求，实质上以满足组织行动的合法性逻辑、抛弃结果逻辑为真实目的。可见，象征符号与物质实践的紧密耦合有助于实现创新形式与实质统一，同时实现组织合法性逻辑与结果逻辑的双重统合。其二，创新从特殊到普遍的转化。对科层制组织来说，高度一致的等级结构与文化规范促进制度规则和组织实践的生成与扩散。组织对特定创新实践的采纳和扩散可能出于自身的特殊需要和利益，如通过塑造典型实践提升组织合法性和绩效改进的双重目标。然而，随着创新实践的不断扩散，较晚采纳者面临的制度化压力使其行为具有仪式性特征，如机械遵守标准、简单模仿。趋同化创新实则模糊了创新实践的特殊性，实现特殊到普遍的转化需强化基层治理主体的“再创新”和“创造性执行”能力，在用户采用及实现创新的过程中对其进行改变或修改。同时要发挥基层能动性和创造性，根据实际情况灵活调整工作方法，创新治理机制和治理方式。其三，创新过程与结果的统一。鉴于创新内涵的包容性与基层场景的复杂性，许多做法和实践都能轻易与创新建立联系。这无可厚非，创新本就是在千差万别的实践中产生并直接或间接地作用于实践。问题在于，基层行动者以描述、展示有形结果替代创新过程，如精心编排的文字资料、图文并茂的宣传栏、数字组合而成的口号，随之而来的是资源浪费、形式主义等负效应。公共部门创新应关注创新过程，通过创新解决问题、改善创新结果，进而实现创新过程与结果的统一。在识别与评价创新实践的基础上，还需设计并完善激励机制。通过对真正的创新施以正向激励，对创新乱象施加惩戒措施，减少策略主义创新行为。基层涌现大量“创新模式”，然而模式是可复制的变量的组合。在此意义上，有些创新至多是地方情境下散发的差异化实践案例，少有模式创新或制度变革。基层治理创新要依托具体情境开展创新实践、归纳和抽象治理经验，促进理论或实践层面的制度变革。其一，促进科层组织的改革与创新。创新作为一种合法性观念而被社会中的行动者追随。然而，创新意味着打破既有的制度、规则和规范，政府组织的运行逻辑与创新之间存在张力。科层组织对稳定环境、常规程序、明确规章的偏好与旨在全部或部分打破现有秩序的创新之间，以及基层政府对上级负责的行为方式与回应基层社会的角色期待之间存在冲突。对于多数基层创新主体来说，首先要革新既有的价值文化和行为模式，矫正隐性变通、自利偏好与规则失范等问题，其次才是将自我革新效果拓展至具体的创新实践以提升治理效能。也就是说，真正意义上的创新要求基层政府首先实现组织自身的良好运转和改革创新，同时将革新成果付诸于治理实践并起到改善作用。这也暗含着理顺政府与社会关系的内在逻辑以及从基层政府治理创新向基层社会治理创新的转变路径。其二，推动以基层政府为基准点的互动创新。经济锦标赛（GDP主义）、政治锦标赛（晋升竞争）、印象政绩以及中心工作模式在基层治理场景轮番或同时上演。基层政府行为被上级“锁定”，以上级界定的重要任务和考核指标为行动靶向，将有限的治理资源全部或部分配置于特定事项。在此情况下，基层治理创新的空间、动力和资源均受到限制。基层政府以统一标准、固定模式与例行程序回应个性化的民众，丧失其对基层社会回应和互动能力。基层政府与社会关系的疏离致使地方性知识难以在创新过程发挥应有作用。基层治理主体自我生产与证成的创新乱象无法与制度情境、基层实际实现联结，最终只能成为一个象征符号悬浮在半空中。基层治理创新是顶层设计与基层探索进行互动的重要路径，包括自上而下设立政策试点、自下而上自主探索以及央地互动创新。基层治理创新有助于实现基层社会与国家治理的紧密联结。基层治理场景是检验创新能否落地、是否有效的重要场所。基层政府与基层社会的距离最为接近，也更接近参与合作决策和共同生产的民众。不管出于改善科层体系自身运转目的、还是作用于基层治理实践的改革创新，最终用户都是基层社会以及生活在其中的公众。创新者和最终用户之间以及“供应链”要素之间的有效联系是实现创新的关键条件。创新的来源和指向都是基层社会及其生活在其中的人，基层政府从基层社会的实际场景中聚合创新所需的信息与资源，通过公共决策机制输出具体的公共政策和治理行为，满足社会公众的诉求和期待。基于公众需求和基层实际的基层治理创新是塑造“实践案例”的根基所在，科学规范的上下级政府间关系是“实践案例”与制度变革相联结的重要通道。现代社会发展是一个不断迭代的复杂过程，政府需培植创新能力以应对不断出现的新问题、新矛盾和新需求。基层场景处于“发现问题”的有利位置，但基层治理主体“解决问题”的能力有限。基层场域中行动者创造并推广的新思想和新实践显现有效性，引起其他行动者注意。在组织互动过程，有些流行信念和典型实践被广泛认可和接受，成为一种引导和制约其他行动者行为的规范。创新的正向激励、创新主体对适当行为方式的认知以及创新作为共同信念的客观化趋势加速了创新的制度化过程。基层治理创新的实践样态总体呈现为塑造典型实践与制造创新乱象。创新行为的趋同或趋异缘于组织行动逻辑、行动者能动性、制度情境与组织行为互构的交织影响。基层场景的差异性、创新样态的多样性及生成逻辑的复杂性使得创新殊相明显，对此需从识别创新样态、矫正创新乱象与促进制度变革等方面有层次、有秩序地优化基层治理创新。“制度-行为”融合视角的核心意涵在于，制度环境塑造组织行为，组织行为建构制度环境。在制度维度，制度理论的组织行动逻辑、制度性同构、制度化过程等观点可用于阐释制度环境对组织行为的塑造。如迈耶和罗恩关注组织在建构层面如何通过整合理性化的制度规则、组织的结构要素与环境同构以获得合法性，迪马吉奥和鲍威尔提出制度性同构的三种机制。他们侧重从宏观层面解释制度环境对组织行为的塑造，对组织能动性和微观过程关注不足。在行为维度，行动者是理解制度持续与变迁的关键，策略主义概念体现行动者的能动性。随着中央与地方权力的重新配置与量化治理技术的运用，基层治理的制度情境增添了新变量，策略主义的内涵和运作逻辑发生变化。基层的显性变通和非正式运作的空间日益萎缩，隐性变通、自利动机与规则失范成为催生创新乱象的重要因素。鉴此，从组织和组织场域层次阐释多重制度压力下的基层创新行为，进一步拓展既有理论的应用范围，跳脱宏大叙事和琐碎现实的窠臼而探索宏观与微观之间的中程理论解释。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第5期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。
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